RAPPORT DE LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES SUR LA NRL
Dans son rapport sur la NRL, la Chambre régionale des comptes concentre toutes les critiques qui pleuvent sur le chantier depuis sa conception : impréparation, manque d’anticipation, pas de transparence sur la dérive financière qui avaient été identifiées avant le début du chantier, irrespect des mesures environnementales, mise à l’écart des scientifiques jugés trop critiques… La nouvelle mandature n’est pas épargnée car elle risque de présenter un budget « non sincère » s’il ne prend pas en comptes les réclamations du groupement qui s’élèvent à 900M€.
La nouvelle majorité élue à la Région en juin 2021 savait que la NRL était un cadeau empoisonné. Les critiques sur la mauvaise gestion de ce chantier ruineux et à l’arrêt ont participé à la victoire d’Huguette Bello. Mais la nouvelle présidente hérite surtout du poids financier que représentent la continuation du chantier (près de 160M€/an) et les réclamations de Bouygues et Vinci (900M€) qui pourraient « tuer sa mandature ».
L’assemblée plénière du 15 décembre prochain débattra des observations définitives de la Chambre régionale des comptes sur la NRL. Comme Le Quotidien qui en a fait sa Une ce mercredi, Parallèle Sud a lu avec attention les 74 pages qui accablent la précédente mandature et inquiète l’actuelle.
Avant de faire le bilan du chantier inachevé de la NRL, la CRC rappelle dans son rapport que le dossier était mal parti dès le moment de la passation des marchés : « La conclusion des marchés sur les digues, fin 2013 et fin 3014, n’aurait pas dû se faire sans que l’accès administratif aux carrières disposant des roches massives en quantité et qualité suffisantes pour la construction des digues n’ait été mieux anticipé et préparé ».
Ce triste constat, tout le monde l’a fait : les opposants dès que le contrat a été signé. Puis Didier Robert lorsqu’il a dû se résigner à résilier le marché de la dernière digue en octobre 2019.
En plus du manque de cailloux qu’elle n’a pas voulu admettre, la Région a fait fi des avis environnementaux qui préconisaient la solution « tout viaduc » même si son coût était estimé 10% plus élevé que celui de la solution mixte (viaduc + digues) voulue par la majorité de Didier Robert. « Tous les avis du Conseil national de la protection de la nature (CNPN) et du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel de La Réunion (CSRPN) ont été négatifs à l’unanimité des membres composant les deux comités ».
Didier Robert avait alors choisi « la solution la plus favorable aux plans socioéconomiques et budgétaire plutôt qu’au plan environnemental », lit-on dans le rapport. La suite a montré à quel point ce choix s’est avéré catastrophique…
Greenwashing et ignorance des lois
La Région avançait à sa guise sans contrôle ni conseil du comité de suivi et elle avait déconnecté les scientifiques indépendants du projet au prétexte qu’ils se seraient comportés comme des « groupes de pression ».
En ce qui concerne les obligations vis-à-vis de l’environnement la construction de la Nouvelle Route du Littoral s’est faite à l’aveugle. En tout cas dans l’irrespect de l’arrêté autorisant les travaux et de celui accordant les dérogations relatives aux espèces protégées.
Si d’aucuns ont pu s’étonner de la sévérité des différents rapports émis par les autorités environnementales (régionale et nationale), la CRC confirme que ces autorités avaient raison lorsqu’elles contestaient les bilans semestriels de l’AMOE (Assistant à maîtrise d’ouvrage dédié aux questions environnementales). Il apparaît que la fréquence des comités de suivi (censés réunir tous les acteurs du chantiers) « s’est estompée dès 2014 ».
C’est d’autant plus dommage que la CRC note que les questions vitales telles que « l’approvisionnement en matériaux (…) ou les risques pesant sur les financements auraient pu être traités à un niveau adéquat au sein de ce comité qui ne s’est plus réuni à partir de 2020 ». C’est vrai qu’à cette date tout le monde était censé savoir que le chantier était plombé malgré les dénégations de Didier Robert.
Les questions environnementales étaient carrément oubliées à en croire la CRC qui rapporte que la Région ne transmettait pas les documents et données aux scientifiques censés siéger au sein du Comité de suivi des engagements de la Région. Ce Coser ne se réunissait plus depuis 2017 au prétexte, selon la Région, qu’il était devenu « une instance d’expression de certains groupes de pression ».
D’où la recommandation de la CRC de « réunir le comité scientifique conformément à la fréquence définie par arrêté préfectorale du 20 décembre 2013 et mettre à sa disposition l’ensemble des éléments nécessaire pour remplir son office dans de bonnes conditions ».
Tous les marchés accusent d’énormes retards
En plus de cette tendance à écarter les scientifiques du projet, le pilotage interne mis en place à la Région autour de la Direction opérationnelle de la route du littoral (DORL) présentait des failles. La CRC nous apprend « le sous-dimensionnement de l’équipe », « son turn-over et son taux d’absentéisme (jusqu’à 20%) ».
Autre cocasserie, l’enquête menée par le Parquet national financier (PNF) sur des suspicions de favoritisme et corruption a conduit à la saisie d’ordinateurs et, donc, à l’inaccessibilité de certains documents essentiels…
Résultat : la NRL va coûter beaucoup plus cher que prévu et ne sera pas livrée avant 2028. C’est la projection la plus optimiste à laquelle, déjà, plus personne ne croit. Rappelons que, dans le calendrier initial, cette route aurait dû être livré mi-2019.
L’impossibilité de livrer la dernière digue (entre la Grande Chaloupe et la Possession) ne doit pas cacher le fait que tous les tronçons ont été livrés en retard. La CRC le note : les travaux du viaduc de la Grande Chaloupe (Eiffage) ont duré deux fois plus longtemps que prévu (35 mois au lieu de 17). Les travaux du Grand viaduc (Bouygues-Vinci) ont pris deux ans et demi de retard.
Mais c’est évidemment l’absence de matériaux pour ériger les digues qui demeure la principale raison du fiasco. En raclant les fonds de champs de cannes et de rivières, en septembre 2021, 11Mt de matériaux, qui représentent un peu plus de la moitié des matériaux prévus pour la totalité de la NRL, ont été mis en oeuvre pour ne construire que 40% de la longueur totale des digues.
Quand Huguette Bello défend la gestion de Didier Robert
Dans son rapport la chambre constate donc l’impréparation et la mauvaise anticipation. Les deux présidents en exercice sur la longueur du projet, Didier Robert (de 2010 à 2021) puis Huguette Bello, ont apporté leurs réponses. Et — c’est une première ! — Huguette Bello a défendu la gestion de son prédécesseur sur plusieurs points. Il s’agit pour elle de défendre les services de la collectivité, même si cela fait grincer pas mal de de dents au sein même de sa majorité.
Il s’agit aussi de ne pas affaiblir les arguments régionaux dans les négociations ouvertes sur le montant des réclamations des multinationales Bouygues et Vinci. Les conseils juridiques de ces dernières ne manqueront pas de brandir ce rapport de la CRC pour porter les fautes des retards et du manque d’anticipation sur la Région.
Voilà ce qui explique pourquoi Huguette Bello doit s’inscrire en faux sur le reproche d’un pilotage insuffisant du projet NRL. Mais surtout la voilà obligée de taire les critiques qu’elle pouvait tenir, en tant qu’opposante, sur les « choix désastreux » de son prédécesseur. La voilà contrainte d’écrire que « la Région a été à l’origine des différentes initiatives pour préparer la question de l’approvisionnement afin d’anticiper autant que faire se pouvait les obstacles prévisibles ».
Dans sa réponse manuscrite à la CRC (lire le document) Didier Robert accuse l’Etat d’être à l’origine du fiasco de l’ouverture de la carrière de Bois-Blanc censée fournir tous les enrochements nécessaires. Selon lui, c’est l’Etat qui s’est mis à la faute en « refusant de respecter les procédures d’évaluation environnementale pour ouvrir une nouvelle carrière alors que les ressources en roches sont clairement évaluées et arrêtées sur le territoire ».
L’argument est un peu osé quand on se souvient que Région et Etat ont avancé main dans la main tout au long des procédures administratives et juridiques pour défendre l’ouverture de nouvelles carrières… Mais il permet à Didier Robert, du fond de sa période d’inéligibilité, de jeter un gros pavé dans la mare budgétaire régionale. Il conclut en effet : « la totalité du surcoût de la NRL, lié à l’absence d’ouverture des carrières en roche doit rester à la charge de l’Etat et non pour moitié à celle de la Région tel que cela a été accepté par la nouvelle majorité régionale et cela au préjudice de la population réunionnaise ».
Un deuxième rapport NRL par la Cour des Comptes…
L’Etat a-t-il fauté sur le dossier NRL ? Le sujet n’est pas si tabou puisqu’au niveau national, la Cour des comptes a conduit « parallèlement et concomitamment, une enquête distincte portant sur l’action de l’Etat dans le projet de NRL ». En espérant que ce rapport soit vite rendu public…
Huguette Bello place quant à elle la responsabilité sur le groupement Bouygues-Vinci. Contrairement à la Région, écrit-elle, ces entreprises ont des compétences de carriers : « Les deux majors du BTP, disposant dans leurs filiales d’importants carriers de l’île, se sont montrés incapables d’obtenir la moindre autorisation en quelque lieu et quel que soit le délai à considérer ». Et d’ajouter : « Ce n’était pourtant pas un obstacle infranchissable. A cet égard et pour rappel, le concurrent du titulaire a su obtenir une autorisation d’exploiter une carrière en roches massives dans l’Est, rapidement ». Allusion à Eiffage et NGE/Guintoli sur la carrière de Dioré.
La voilà également obligée d’écrire que, malgré l’absence d’un reporting régulier, l’ancienne mandature avait quand même provisionné 250M€ d’autorisation de programme supplémentaires donné l’information sur l’ampleur des réclamations du groupement.
Plus notable encore, la nouvelle présidente partage avec son prédécesseur les mêmes griefs à l’encontre des « experts indépendants ». Aussi se déclare-t-elle très réservée quant à la mise en place d’un comité scientifique. « Souvent, les experts locaux (ex. CSRPN) militent aussi dans des associations locales de protection de la nature. Ils peuvent donc être juge et parti, voire membres d’associations réalisant des recours sur les autorisations du projet ».
La question environnementale
Les infractions aux lois protégeant l’environnement sont clairement à l’origine du fiasco puisqu’elles ont conduit à l’impossibilité d’ouvrir une carrière de roche massive. Il apparaît dans le rapport de la CRC que même les mesures conservatoires, souvent vantées dans les communications de la Région, relevaient du leurre. On apprend en effet que la Direction de l’environnement (DEAL) a produit depuis le début du chantier 2 rappels à la réglementation, 9 rapports de manquement administratif et 1 mise en demeure.
Leur bilan, 7 ans après d’adoption des arrêtés dérogatoires, montre que seulement 9% des dépenses programmées ont été payées. « Sur 15 mesures compensatoires, 1 seule est achevée, 4 sont en cours mais 10 n’ont pas débuté ». Aucune mesure sur la conservation des baleines à bosses, des dauphins, des espèces végétales et animales remarquables n’a été définie.
Tout en contestant ces considérations de la CRC, Huguette Bello demande la révision du programme de ces mesures. Elle a déjà eu l’occasion de s’indigner publiquement du coût que représente par exemple « la remaritimisation de la la falaise » (le démontage d’une portion de l’actuelle route du littoral (20M€). Elle fait en effet remarquer que l’option « tout viaduc » sur laquelle elle s’est engagée aura moins d’impact et devrait logiquement obliger à moins de compensation.
Et si on parlait de transparence financière
Le rapport de la CRC se révèle accablant quant au manque de transparence qui a prévalu. On y apprend par exemple que dès 2016, la Région savait qu’il faudrait se résigner à l’ouverture d’une demi-NRL. Ce que Didier Robert a longtemps démenti.
Surtout, la chambre a constaté que « dès le premier compte rendu du comité de pilotage d’octobre 2013 le coût final estimé de la NRL s’établissait à plus de 2M€ TTC ». Pourquoi l’ancien président a répété jusqu’à plus soif que la NRL ne coûterait « pas un euro de plus » que les 1,66M€ inscrits dans le 2ème protocole de Matignon (2010) ? Sans doute pour regarder pousser le nez de Pinocchio.
A l’ombre des discours sur le « chantier du siècle », son coût n’a cessé de grimper pour finir au-delà des 2,4M€ (estimation de septembre 2020). Sans compter les réclamations des entreprises (900M€) et le coût du dernier tronçon pour lequel un 3ème protocole de Matignon du 16 mars dernier a fixé une enveloppe de 846M€. Cette dérive financière s’est accompagnée d’une sortie de route des règles budgétaires.
Alors que la capacité de remboursement de la Région devait rester en dessous du seuil de 9 ans, elle a atteint 11,8 ans en 2020. Elle est retombée à 9,7 ans l’an dernier, ce qui s’explique par l’arrêt du chantier mais reste bien supérieur à le moyenne nationale des régions de France (5,8 ans). A titre subsidiaire ce genre de dérapage budgétaire peut faire tomber des clauses encadrant d’autres emprunts, notamment celui contracté pour la route des Tamarins. Ce qui « risque d’entraîner le remboursement anticipé des emprunts ».
La « sous-estimation » des coût de la NRL a ému la CRC au point qu’elle en a formulé une recommandation de transparence vis-à-vis du public et pas seulement dans des documents internes : « Les élus régionaux et, au travers d’eux la population réunionnaise, doivent recevoir une information transparente des dépassements et de leurs effets sur l’ensemble des nouvelles dépenses de la mandature ».
L’achèvement du chantier
Le protocole de Matignon 3 débloque 846M€ pour construire un viaduc plutôt qu’une digue entre la Grande Chaloupe et la Possession. Il n’évoque pas de calendrier pour la livraison mais la Région a étalée la dépense sur six années (50M€ en 2022 et 159M€/an de 2023 à 2028). Et la CRC prévient que cette prévision dépasse la capacité d’autofinancement de la Région. Le respect du ratio de désendettement de 9 ans, « impliquerait une réduction des charges courantes de 20 à 30M€, soit une réduction des aides à la continuité territoriale ou des charges de personnel, par exemple ».
Les 900M€ qui peuvent tuer l’actuelle mandature
Bien plus que les 20 à 30M€ d’économie par an que la CRC a estimés sur les budgets à venir de la Région, c’est le spectre des réclamations du groupement qui hypothèque l’avenir de la collectivité.
La nouvelle mandature ne peut se détourner des turpitudes de l’ancienne. Quand la CRC cite le code général des collectivités locales qui oblige à provisionner les sommes en jeu pour les litiges en contentieux en cours, elle remarque que, fin 2020, seulement 2,9M€ sont provisionnés. Et ces provisions ne concernent pas la NRL. Or le groupement réclame 900M€ de surcoûts dont 225M€ sur le problème d’approvisionnement en matériaux et 689M€ sur le grand viaduc.
« Lorsque la collectivité omet de constater des provisions réglementaires, le budget peut être considéré comme « non-sincère » au regard des règles d’équilibre », dit la CRC. Ces omissions peuvent se traduire par « l’impossibilité ou le refus de certifier les comptes considérant que ces lacunes laissent planer un doute sérieux sur la capacité de la collectivité à faire face à ses obligations dans le futur ».
La CRC touche là un point crucial. C’est sa principale recommandation : « évaluer de manière sincère les risques financiers liés à la NRL et inscrire les provisions comptables nécessaires à leur couverture ». Plus qu’une recommandation, c’est une obligation légale.
En interne nombre d’élus de la majorité sont conscients qu’avec 900M€ à payer, « on tue la mandature ». Il ne serait alors plus possible de réaliser le programme pour lequel cette majorité a été élue. Dans la réponse d’Huguette Bello, on peut lire que la Région inscrira une provision sur les réclamation du Groupement après en avoir estimé le montant « de manière fiable ». Pour l’heure, selon ce que nous avons pu lire sur les documents présentant le budget 2013, seulement 1,1M€ apparaît sur la ligne des « provisions et autres opérations mixtes ».
On coupe la poire en 2, en 3, en 4…
Les négociations ne sont pas terminées à ce sujet capital. Le chiffre d’un montant négocié à 500M€ a circulé… Il s’agissait plus d’une traduction caricaturale de la maxime « on coupe la poire en deux » sur « le milliard » demandé par Bouygues et Vinci, que d’un calcul rationnel.
Plus probablement, « un chiffre plus raisonnable » porterait sur un peu moins d’un tiers de la réclamation, soit entre 200 et 300M€. D’après nos informations, des collèges de médiation rassemblant des experts de toutes les parties se sont constitués. Ils n’ont pas abouti à un accord sur le sujet du surcoût des matériaux pour la construction des digues (225M€ réclamés) et c’est le tribunal administratif qui sera saisi.
Les réclamation sur le viaduc, qui portent sur un doublement de son coût initial (surcoût de 689M€), sont quant à elles encore en commission de conciliation amiable. Le constructeur évoque en particulier un « déficit des études géo-techniques » pour expliquer les retards et le recours à du bétonnage sous-marin sur deux piles.
En réponse, la Région s’appuie sur « la jurisprudence Haute-Normandie ». Un arrêt du Conseil d’Etat de 2013 a mis fin à ce que certains ont qualifié de « guichet unique » de responsabilité du maître d’ouvrage. Désormais, en cas de modification des conditions d’exécution du marché, il faut prouver une faute personnelle de la personne publique dans l’exercice de ses pouvoirs de contrôle et de direction du marché pour la faire condamner à indemniser le préjudice subi. Pour le cas du viaduc, la responsabilité du maître d’oeuvre Egis pourrait être engagée.
Une autre option, inavouable mais s’appuyant sur le précédent de la Route des Tamarins, tiendrait dans un « échange de bons procédés ». En 2010 Vinci s’était désisté de ses réclamations sur le chantier de la route des Tamarins et avait — heureux hasard — obtenu le marché de la NRL… La menace des réclamations pourrait ainsi être un atout pour une candidature du Groupement Vinci-Bouygues sur le futur viaduc. En plus, ce même groupement dispose encore de la barge Zourite, garée à Rotterdam. Un autre atout stratégique non négligeable pour un deuxième viaduc dont la première estimation de coût est presque trois fois supérieure au coût initial du premier. (336M€/km au lieu de 120M€/km)
Une faille dans la carapace
Le grand viaduc n’a pu être livré que partiellement à la circulation en août dernier car la moitié de la chaussée est encombrée par d’énormes grues qui sont en train de réparer la carapace de la digue du côté de Saint-Denis et de la Grande Chaloupe. Plus de 700 acropodes sont brisées et près de 2500 doivent être déplacés.
Interrogée en août sur le coût de la maintenance, la Région persistait à se rapporter au cahier des charges du chantier. Celui-ci stipule que cette fameuse carapace d’acropodes est conçue pour ne nécessiter aucune recharge contrairement à l’actuelle route du littoral dont il faut renouveler 1% des tétrapode chaque année soit 6M€/an.
La CRC n’y croit pas et elle l’écrit : « Le coût d’entretien des acropodes, qui devait être limité en raison du recours à une nouvelle technologie, pourrait être réévalué compte tenu des premiers incidents constatés alors que la NRL n’a pas subi de houle cyclonique importante ».
Textes : Franck Cellier
